中共中央、国务院4月9日公布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称《意见》）。这是中央颁布的第一份关于要素市场化配置的文件。《意见》分别指出了土地、劳动力、资本、技术、数据五个生产要素领域的改革方向，并明确了完善要素市场化配置的具体举措。

      这份文件的一大亮点在于，数据作为一种新型生产要素被写入其中。《意见》明确要求加快培育数据要素市场：推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护。

      《意见》还强调，要健全要素市场运行机制。其中，涉及数据作为生产要素的内容包括：引导培育大数据交易市场，依法合规开展数据交易。建立健全数据产权交易和行业自律机制。鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在应急管理、疫情防控、资源调配、社会管理等方面更好发挥作用。

      北京师范大学网络法治国际中心执行主任吴沈括表示，这份文件在当前防控疫情、全国推进复工复产、恢复国民经济的时点下颁布，为接下来的市场经济改革和发展提供了明确的路线指引，具有重要意义。

      一位头部互联网公司的资深从业人士认为，《意见》是系列政策红利的开始，通过提高数据的效益，能够更有效地开启互联网的下半场。推动政府数据开放更是业界一直以来热切期待的，“这些数据正是市场非常需要的”。

      另一方面，《意见》虽为加快培育数据要素市场、健全要素市场运行机制指明了大方向，但其落地还需克服重重挑战，学界仍在争论的数据确权问题是数据交易的基础规则未能顺畅建立的根本原因，讨论仍在继续。此外，政府数据共享遭遇的部门信息鸿沟、数据开放面临的数据治理成本和市场匹配问题犹待探索。

      综合来看，华东政法大学数据法律研究中心主任高富平指出，这份文件搭建起了全要素的市场经济运行和治理的整体框架。他认为，明确将数据列为市场经济的一大生产要素，这种理念在全球范围内都是较为领先的，可以将之看做在数字经济背景下，对市场经济的重新定位。当然，《意见》着眼于整个市场经济的转型，并不仅仅局限于数字经济。

      强信号：数据列为新的生产要素

      《意见》将数据作为新型生产要素纳入其中，明确指出要提升社会数据资源价值。吴沈括分析认为，《意见》将数据作为新型生产要素，一是注意到了数据本身作为国家基础性战略资源的重要意义；二则，在将其纳入生产要素的范畴后，更加注重了数据的流转，明确了相应的制度体系，为促进数据流转以及数据价值的发挥提供了理论依据和方法论指导。

      4月9日，国家发展改革委有关负责人在答记者问时表示，随着信息经济发展，以大数据为代表的信息资源向生产要素的形态演进，数据已和其他要素一起融入经济价值创造过程，对生产力发展有广泛影响。数据生产要素属性的提升，关系经济增长长期动力，关系国家发展未来。

      该负责人称，根据生产要素的重要性和时代性，《意见》明确要素的范畴为土地、劳动力、资本、技术、数据。将数据作为一种新型生产要素，充分发挥数据对其他要素效率的倍增作用，培育发展数据要素市场，使大数据成为推动经济高质量发展的新动能。

      在中央党校（国家行政学院）政法部副教授王静看来，《意见》所述改革内容是各界期盼已久的，“加快培育数据要素市场”一节中的各个议题曾多次出现在学界各类研讨会的议程中。

      王静表示，《意见》的出台标志着我们对于经济发展模式的研究达到了一个新的阶段，不再单纯着眼于传统经济优势，而同时开始着眼于对数字经济的把握。数据是新时代的“石油”，虽然在《意见》的五大类生产要素中，“数据”在排兵布局中处于靠后的位置，但事实上，于传统的生产要素相比，人们对它的期待可能更多。

      《意见》还强调要健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。全面贯彻落实以增加知识价值为导向的收入分配政策，充分体现技术、知识、管理、数据等要素的价值。王静认为，《意见》只是一个起点，它搭建起一套改革的框架，其落地实施还需要很多的配套细则。

      根本问题：数据属性待明，如何确立规则？

      受访专家认为，加快培育数据要素市场，面临的最根本问题是数据确权问题：数据持有者享有怎样的权利？如何保护？前述问题已在学界争论多年，至今尚无定论。基础法理未明，数据的开放和流转之路多年来走得并不顺畅。

      高富平认为，数据赋权的目的在于建立数据利用秩序，在数据的确权问题上，中国应该开辟不同于欧盟和美国的另一种道路——数据权属不是一种所有权，数据控制者在数据脱敏处理的前提下应当保证数据的安全，并在此基础上对数据进行利用和交易，可称之为数据控制者权。

      王静指出，“数据是不是和肖像权、名誉权一样是种权利？如果要按照传统框架来思考，就无法给数据本身赋权。倘若找不到一种新的思路确定权利义务边界，政府数据的开放、数据交易的规则都难以有效建立。”

      鉴于前述根本问题的存在，在受访专家看来，国内的数据交易市场的建立还难言顺利和成功。

      作为国内第一家以大数据命名的交易所，贵阳市大数据交易所曾吸引了无数眼球。

      2015年4月14日，贵阳大数据交易所正式挂牌运营。

      根据其官网介绍，贵阳大数据交易所在数据交易品类上，涵盖三十多个领域，包括金融数据、行为数据、企业数据、交通数据、通信数据、电商数据、工业数据、投资数据、医疗数据、卫星数据等。截至目前，该所接入225家数据源，经过脱敏脱密，可交易的数据总量超过150 PB，可交易数据产品为4000余个。

      据《贵阳日报》报道，2019年5月14日，贵阳大数据交易所市场部总经理唐琛表示，贵阳大数据交易所交易额累计超过4亿元。

      但多位受访专家表示，这样的成果并没有达到各界预期。

      王静认为，“贵州能在如此贫瘠的条件下努力发展大数据产业，值得肯定，也值得给予更多的支持。”但她同时指出，如果数据开放、交换和流通的规则能够更加清晰，大数据产业的交易量会比现在大得多，人们会看到真正的大数据产业的蓬勃发展。

      有不愿具名的研究人士表示，贵阳市大数据交易所目前的发展更像一个“扩大版”的政府信息公开平台，远未达到理想的大数据交易平台的格局。

      就此，王静表示，数据可否赋权问题及由此带来的规则缺失是尚未形成健康的和常态化的数据交易市场的根本原因。

      她建议，尽管目前权属不清，我们仍然可以在《意见》指导下，尝试围绕数据的共享、使用、交易探索出一套基本规则，来促成大数据的权益交换。《意见》此次的颁布指明了可供探索的方向，点出了“可以做”，但具体怎么做还需要实践和尝试。未来或可通过政府、企业和行业协会、专家的共同协商，在对各种数据进行安全保护的前提下，理顺共享、开放和交易三者之间的关系。

      政府数据共享和开放并不容易

      根据《意见》，“加快培育数据要素市场”的第一项举措即是推进政府数据开放共享。《意见》指出，要优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。

      在王静看来，政府数据共享是一切的源头。“没有共享，政府部门就不可能真正掌握数据，那么政府数据开放、商业数据和政府数据的融通与利用都无从谈起。”

      对政府数据共享的倡导由来已久，但推行的结果不尽如人意。

      浙江、上海等相对发达的一线省市已率先作出了部分探索，但更为普遍的现实情形是，很多地方政府部门间各自为政，信息鸿沟难以跨越。以西南某省的数据共享改革为例，市场监管部门数据接入该省政务系统耗时良久，统一接入省政务系统，意味着该省工商部门原有的质监系统、红盾系统等等不再继续使用。

      “政府需要花很大的力气去推动这件事，中间各种困难层出不穷。”王静在调研中观察到，政府数据共享一般会遇到两大阻力，一是安全担忧，各部门会担心，将数据集中到一起后，安全是否能够保障以及如何保障；其二是来自既有利益集群的阻力，不同部门会有各自的数据服务提供商，共享意味着前述服务格局需要重新调整，但已经形成的产业和利益群体往往难以撼动。

      王静表示，安全担忧比较容易解决，现有的网络安全技术足够给予相应保障。对于既有利益格局的冲击才是共享阻力的根本来源。这一点，只能在后续的实践中不断进行尝试、因地制策、重点发力。因此，她认为，如果没有中央强有力的统一推动，政府部门之间的数据共享在省一级可能都很难实现。“这次的《意见》让大家看到了中央更坚定的决心，但究竟能否有实质改变，还有待观察。”

      数据共享实现之后，才可能进一步讨论数据的开放，而政府数据的开放对于数字经济和企业发展具有重要意义。

      高富平表示，政府数据是企业进行大数据分析和应用、人工智能应用的基础性数据资源，“可以说，政府的数据开放是将数据作为生产要素的一个大前提，有了这些数据，市场才可能有足够的米下锅。”

      政府数据共享和开放的路径打通之后，数据交易才可能在更大范围内顺畅地实现。

      一位头部互联网公司的资深从业人士对《财经》记者表示，《意见》是系列政策红利的开始，其肯定了数据的资源价值，通过提高数据的效益能够更有效地开启互联网的下半场。推动政府数据开放更是业界一直以来热切期待的。与市场上已有的数据相比，政府数据的准确性和合法性都更胜一筹，“正是市场非常需要的数据”。

      该人士认为，政府开放数据后，市场结合自有或相关数据，作充分的尝试和挖掘，更能提升数据的价值，赋能产业数字化转型，培育新经济发展。

      《意见》同时强调，要加强数据资源整合和安全保护。探索建立统一规范的数据管理制度，提高数据质量和规范性，丰富数据产品。研究根据数据性质完善产权性质。制定数据隐私保护制度和安全审查制度。推动完善适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度，加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的保护。

      高富平认为，数据安全应该被放在数据治理的框架下加以考量，安全和治理的最终目标是使得各主体能够控制其数据，包括控制数据开放的风险。数据治理（安全）是实现数据资产化的前提条件。

      中国电子技术标准化研究院信息安全研究中心审查部总监何延哲则表示，对于数据的安全保护，要始终“绷着一根很紧的神经”，一旦有诸如信息泄露的情况产生，对整个数据共享开放体系、资源流通体系都会产生严重的负面影响，不利于数据作为生产要素的定位。因而，安全和发展需要把握好平衡，需要互相适配。


（责编：薛姣）